Organizacja transportu zbiorowego jest jednym z zadań własnych podstawowej jednostki podziału terytorialnego państwa. W art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że gmina zaspakaja zbiorowe potrzeby wspólnoty, a w szczególności zajmuje się sprawami lokalnego transportu zbiorowego. O istocie tego zadania świadczy fakt, że każdy z nas musi w jakiś sposób dojechać do miejsca pracy, nauki lub rozrywki. Można powiedzieć, że transport zbiorowy jest swoistym systemem krwionośnym organizmu jakim jest jednostka samorządu terytorialnego. Jej sprawne funkcjonowanie jest ściśle związane z prawidłowo działającym systemem transportu zbiorowego. Jednak aby można było mówić o dobrej komunikacji publicznej organy samorządu gminnego już na etapie jej planowania powinny dochować szczególnej staranności przy sporządzaniu poszczególnych dokumentów.
Z doświadczenia wiemy, że przez dużą ilość obowiązujących aktów prawnych pracownicy odpowiedzialni za planowanie transportu zbiorowego w gminach, często nie wiedzą w jaki sposób interpretować wymogi ustawodawcy. Jedną z takich kwestii jest wzajemna relacja przepisów porządkowych w transporcie zbiorowym z regulaminem przewozu osób. Dlatego też w tym wpisie wyjaśnimy jaka jest różnica między nimi oraz odpowiemy na pytanie czy w każdym przypadku oba dokumenty są niezbędne.
Podstawa prawna przepisów porządkowych oraz regulaminu przewozów
W pierwszej kolejności musimy wiedzieć, że regulacji dotyczących przepisów porządkowych należy szukać w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (dalej: u.p.p.), natomiast przepisów dotyczących regulaminu przewozów poszukiwać będziemy w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: u.p.t.z.). Jak zapewne się domyślacie różnica w podstawie prawnej nie jest przypadkowa. U.p.p. reguluje przewóz osób wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, natomiast u.p.t.z. określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym. Zrozumienie tej różnicy okazuje się być niezwykle pomocne przy ocenie wzajemnego stosunku powyższych regulacji. Na ten aspekt zwrócił uwagę nadzór prawny Wojewody Podlaskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 3 listopada 2015 r. (Dz. U. Woj. Podlaskiego, poz. 3449), w którym podkreślono odrębność przedmiotową przepisów porządkowych od regulaminu przewozów osób na podstawie przedmiotu regulacji u.p.p. i u.p.t.z. Co więcej, w omawianym rozstrzygnięciu zauważono , że zgodnie z art. 15 ust. 5 u.p.p. przepisy porządkowe w gminnym regularnym przewozie osób określa w drodze aktu prawa miejscowego Rada Gminy w formie nakazów oraz zakazów, mających na celu ochronę życia, zdrowia, i mienia osób korzystających z publicznego transportu zbiorowego oraz zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa publicznego w publicznym transporcie zbiorowym. Natomiast w przypadku regulaminu przewozu osób podmiotem kompetentnym jest organizator lub operator lub przewoźnik w rozumieniu art. 30 i 31 u.p.t.z. (art. 46 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z.). W przypadku transportu gminnego organizatorem jest gmina, co zgodnie z art. 7 ust. 4 u.p.t.z. definiuje ją jako podmiot odpowiedzialny za planowanie, organizowanie i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym (art. 8 u.p.t.z.). Istotne jest, że ustawodawca powierzył wykonanie zadań organizatora organowi wykonawczemu gminy, zastrzegając organowi stanowiącemu jedynie kwestię określenia przystanków i dworców oraz warunków z ich korzystania.
Na granicy prawa cywilnego z prawem administracyjnym
Wspomniana powyżej odrębność podmiotowa jest ściśle związana z charakterem prawnym przepisów porządkowych oraz regulaminu przewozu osób. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 836/14, LEX nr 1588470) przepisy porządkowe dotyczące regularnego przewozu osób stanowią instytucję prawa administracyjnego, którego istotą jest nierówność partnerów, z których jeden jest reprezentantem władzy publicznej i jest wyposażony w określoną część wynikającej z tego usytuowania władzy. Przepisy porządkowe zredagowane w formie nakazów, zakazów, wzorców zachowań są skierowane nie tylko do stron umowy przewozu, ale przede wszystkim do nieokreślonego kręgu podmiotów korzystających z infrastruktury przewozowej, a więc nie tylko do osób, które zawarły z przewoźnikiem umowę przewozu, ale również do osób, które mają zamiar ją zawrzeć, lub które nie są tym zainteresowane, ale z różnych względów przebywają na dworcach, przystankach lub nawet w środkach transportu. W przypadku zaś regulaminu przewozu nie może być mowy o przypisaniu normatywnego charakteru jego postanowieniom, ponieważ co do zasady stanowi on wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [D. Ambrożuk, Komentarz Lex do art. 4 ustawy Prawo przewozowe, LEX].
Między obowiązkiem, a możliwością
Trudność pojawia się natomiast w określeniu obowiązku wprowadzenia regulaminu przewozu. Z jednej strony ustawodawca formułując regulację art. 4 u.p.p., posłużył się sformułowaniem „może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy”, co wskazywałoby na jego fakultatywny charakter, zaś z drugiej strony posługując się wykładnią celowościową w związku z zakresem zastosowania u.p.t.z., art. 47 u.p.t.z. określający niezbędne elementy regulaminu takie jak procedura skarg i reklamacji oraz art. 46 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. wprowadzający obowiązek udostępniania regulaminu na dworcu oraz wyciągu z niego w środkach transportu, wskazują, że w przypadku określania zasad organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, wydanie odrębnego regulaminu jest niezbędne. Należy również pamiętać, że regulacje u.p.p. nie mają zastosowania wyłącznie w zakresie gminnego transportu zbiorowego, dlatego też należy równolegle stosować regulacje u.p.t.z. Potwierdzeniem niniejszego poglądu jest wspomniane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdzono, że przepisy porządkowe nie mogą zawierać elementów regulaminu przewozu, które winny być ujęte w odrębnym dokumencie. Dokonując przeglądu przyjętych przez inne gminy przepisów porządkowych (np. Przepisy porządkowe w gminnym regularnym przewozie osób stanowiący Załącznik do Uchwały Nr 312/XLIII/2018 Rady Gminy Konopiska z dnia 23 stycznia 2018 r.) wskazać należy na ich ogólny charakter. Przepisy te nie zawierają elementów regulaminu przewozów osób – co jest oczywiście zgodne z przedstawionymi powyżej rozważaniami. W ten sposób sformułowane przepisy wymagają doprecyzowania w postaci odrębnego dokumentu, który stanowić będzie realizację obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. Tytułem przykładu warto zwrócić uwagę na sytuację poznańską. Tamtejsza Rada Gminy określiła przepisy porządkowe, które treściowo są zbliżone do tych określonych przez Radę Gminy w Konopiskach, natomiast Prezydent Miasta Poznania wydał zgodnie z u.p.t.z. regulamin, który konkretyzuje prawa i obowiązki pasażera, zasady wnoszenia opłat za przejazd, postępowanie z rzeczami znalezionymi oraz kwestie skarg, wniosków, odwołań i reklamacje. [https://www.ztm.poznan.pl/pl/komunikacja/regulamin-przewozow/przepisy-porzadkowe/ oraz https://www.ztm.poznan.pl/pl/komunikacja/regulamin-przewozow/ dostęp: 11.08.2020]. Samorząd poznański przyjmując powyższe rozwiązanie postąpił tym samym zgodnie z u.p.p. oraz u.p.t.z., a ponadto zachował transparentność zasad funkcjonowania transportu zbiorowego. W ten sposób ochroniony został zarówno interes mieszkańców jak i gminy w przypadku wystąpienia ewentualnych sytuacji spornych.
Podsumowując powyższą analizę, pamiętać należy, że w trakcie tworzenia transportu gminnego należy interpretować u.p.p. oraz u.p.t.z. na podstawie ich wzajemnie uzupełniającego charakteru, wykluczając przy tym przypisanie im relacji lex generali – lex specialis. Dlatego też na tej podstawie możemy stwierdzić, że przepisy porządkowe wraz z regulaminem przewozu osób stanowią odrębne akty, które w mojej opinii powinny być obligatoryjnie przyjęte przez odpowiednie organy gminy.
asystent ds. prawnych Jakub Bryła
e-mail: jakub.bryla@pwkp.pl